特派记者　翟珺　北京报道

　　昨天下午，十二届全国人大三次会议听取立法法修正案草案的说明。这是立法法实施15年来首次修改。税收法定、地方规章不得减损公民权利等成为本次修改的亮点。立法法作为一部规范所有法律行为的法，又被称为“管　法　的法”，法律的修订又将为地方立法工作注入哪些新鲜元素？昨天，全国人大代表林荫茂在接受本报记者采访时表示，新规不仅能更好发挥立法引领和推动改革的作用，诸如“对规范性文件主动审查”“单项表决”“立法前评估”等新的机制，也将为提高立法质量提供更有力的保障。

　　审议
　　修正案更好发挥立法引领和推动改革作用

　　立法法的此番修正，对上海的地方立法将会产生哪些影响？翻看着新鲜出炉的立法法修正案，全国人大代表林荫茂向记者一一道来。
　　“影响首先是理念上的。”林荫茂说，立法对改革的引领和推动作用更为明确。党的十八届四中全会提出，实现立法决策和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。过去的立法多侧重通过立法将已经成熟的经验固化；　今后，应当更多地考虑立法的引领和推动作用。修正案中规定的暂停适用法律的部分规定、授权立法的制度、赋予设区的市地方立法权都体现了立法为改革服务的举措。
　　记者注意到，此次修正案草案增加规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。同时，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，修正案草案增加规定，授权决定不仅应当更明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
　　此外，林荫茂表示，修正案草案中关于“发挥人大在立法工作中的主导作用”的相关规定同样令人印象深刻。“草案中提出要加强人大对立法工作的统筹安排，人大可以提前参与有关方面的立法起草工作，还可以就全局性、综合性、基础性的立法组织起草，同时，还要求更多发挥人大代表在立法中的作用。”
　　修正案明确，国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟定国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。此外，人大代表的作用不仅仅体现在人大立法的过程中，修正案明确，行政法规在修订起草过程中，除了要广泛听取有关机关、组织和公民的意见之外，还应当听取人民代表大会代表的意见。

　　新规有助提升立法质量

　　立法法在提高立法质量、发挥人大主导作用，加强法制统一方面也有着不少全新的规定。
　　例如，在加强备案审查方面，规范性文件备案审查是保证宪法法律实施，维护国家法制统一的重要制度。“这次修正案提出，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，而且，可将审查、研究情况向社会公开。”林荫茂介绍，过去规范性文件备案审查多以相关部门报送为主，如今立法法明确提出人大可以对规范性文件主动审查，这增强了人大对政府立法权的主动监督。
　　将规范性文件审查、研究情况向社会公开也是此次提出的一项新制度，林荫茂介绍，今后需要相应的工作机制来配合。
　　在此次的修正案草案中，还有这样一条；“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会单独表决。单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以对法律草案表决稿暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”
　　“这就是单项表决的相关规定，”林荫茂解释道，在一部法律或法规中，总有一些关键性条款涉及核心制度，有时大家对这个核心条款会有较大争议，这会影响整部法律或者法规的表决，所以，设置单项表决制度很有必要。例如，去年，上海市消费者权益保护条例修订过程中，对于网络购物“七日无理由退货”这一条款，消费者、商家之间看法不同争议较大，“立法法通过后，这种争议较大的关键条款有望被拿出来单独进行表决，在单项表决通过后，再对整部法规进行表决，这可以更好地提高立法质量。”
　　此外，张德江在今年的常委会工作报告中提出，常委会工作还有一些差距和不足，比如，“有的法律解决实际问题的有效性不足，可操作性不强”。
　　记者注意到，修正案规定了立法前评估制度，拟提请常委会会议通过的法律案，在提出审议结果报告前，可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题进行评估。
　　林荫茂说，这一立法前评估制度对于提高立法有效性和可操作性，是有一定作用的。

　　亮点
　　政府如何收税须人大立法决定

　　3月4日，十二届全国人大三次会议新闻发布会上，大会新闻发言人傅莹介绍，政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大立法来决定。如果本次会议上，立法法修改获得通过，凡是开征新税，都要通过全国人大制定法律。总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。
　　记者了解到，税种、税率等制度只能由法律规定。我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的，其收入占税收总收入的70%。
　　据全国人大常委会法工委介绍，改革开放初期，当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段，建立现代税制的经验和条件都不够，全国人大及其常委会于1984年和1985年作出两次授权国务院立法。近年来，“税收法定”步伐加速。十八届三中全会、四中全会明确提出落实税收法定原则。在立法法修正过程中，一些常委会组成人员、代表和地方建议，应当对“税收法定”问题专设一项，作出明确规定。据此，修正案草案将“税收”专设一项，明确“税种的开征、停征和税收管理的基本制度”职能由法律规定。

　　部门规章、政府规章不能“任性”

　　“各地出台的各种机动车限号、限购政策，今后有望得到规范。”同样是在3月4日的十二届全国人大三次会议新闻发布会上，傅莹说，提请的大会审议的立法法草案增加了一个规定，就是国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。
　　记者从昨天提请全国人民代表大会审议的议案中看到，修正草案明确规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权利、减少本部门的法定职责。
　　对于制定地方政府规章，修正案草案还明确，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
　　有专家指出，上述规定将约束政府的行为，这意味着一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

　　235个设区市有望新增立法权

　　目前，在全国284个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的共计235个。
　　党的十八届四中全会决定提出，明确地方各立法权限和范围，依法赋予设区的市的地方管理法权。既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方管理法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。
　　为此，修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
　　修正案草案同时明确，原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。
　　这意味着，设区市的立法范围是有限的，不是任何问题都可以立法，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等领域立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。
　　同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修正案草案规定，由省、自治区的人大常委会综合考本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。修正案草案还规定，设区的市人民政府可以相应制定各地方政府规章。

　　发挥人大在立法工作中主导作用

　　立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。
　　全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。
　　加强和改进法律起草机制，修正案草案规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作，涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
　　更多发挥人大代表在立法中的作用，修正案草案规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；　全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；　全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；　全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的人大代表列席。

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